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奥巴马政府的"战略重心东移"将走向何方?

作者:周边合作与发展协同创新研究中心研究员、留美分会常务副会长 贾浩

2013/3/5 10:43:32

  美国“战略重心东移”的决策

  美国“战略重心东移“决策(又称“亚太再平衡战略”),是奥巴马政府在面临后冷战时期前所未有的内外困境,为摆脱危机、重振美国在亚太地区和全球的主导地位与战略主动权,经权衡后在全球战略层面作出的重大战略调整。它一方面想借此摆脱因金融风暴和伊拉克、阿富汗两场战争所导致的美国国内经济和外交困局,另一方面又认为中国在经济和军事实力增长后对美国在亚太地区的主导权和其世界地位提出了挑战,因而将中国视为应在经济上合作与竞争并重,在战略和军事上则应加以制约防范的“战略竞争对手”,并将亚太地区视为美、中战略竞争的重心。

  这里的亚太地区,是指21世纪来已成为世界经济主要增长源和最重要组成部分,从太平洋到印度洋两大洋,包括中国与东北亚的日本、朝鲜半岛和台湾,东南亚的东盟诸国,南亚的印度次大陆各国,以及俄罗斯远东部分等一系列重要国家和地区的广袤地域。

  美国这一战略决策的背景和内涵是复杂的。一方面它包含了传统的大国竞争、实力政治和权力平衡等美国全球战略与地缘政治考虑,同时又带有一定意识形态因素;另一方面它也受到今日世界“全球化”和美、中两国“相互依存”客观现实的影响,并因各种重大内、外部互动因素而仍处在动态变化过程中。故须对其做全面、深入与动态的把握和应对。

  纵观奥巴马政府“战略重心东移”决策的历史轨迹,它在很大程度上承继了冷战结束后二十年来美国从克林顿到小布什民主、共和两党政府对全球、亚太地区和中国政策的战略考量,代表了美国两党和精英层一定程度的共识并得到相应支持。

  把握与应对美国的“战略重心东移”,还应有历史和前瞻的全球视野。进入21世纪以来,包括中国在内的一批亚洲发展中国家(如印度、韩国、印尼和其他东盟国家)正整体崛起。如国际舆论包括西方有识之士所承认的,世界经济政治中心正从大西洋两岸历史性地转向亚洲太平洋地区。亚太地区已成为全球经济、贸易增长的引擎和主要增长源,世界战略形势也已进入“亚太新时代”。在此背景下,奥巴马政府提出“战略重心东移”,就既有制衡中国的成份,同时也担心美国失去在亚太地区的发展“机遇”,意图通过加强美国在亚太地区的地位来维持其全球秩序和主导地位。

  所以,奥巴马政府也不断表示并力求避免重蹈“冷战”覆辙、视中国为敌人从而将“自我实现的预言”(最终成为敌人),因为这并不符合美国的国家利益。美国今后在与中国的战略博弈中也仍将有所顾忌,不会轻易做出全面对抗和走极端的选择。

  因迫于国内外舆论对其“战略重心东移”过分强调战略和军事领域而忽略经济方面的批评压力,同时认为“战略重心东移”在逐步“发生作用”,奥巴马政府高级官员们近期一方面开始降低其军事和安全调门,呼吁各方“克制”和避免冲突,另一方面则强调重振美国经济的重要性。去年大选后,美国朝野还出现了缓和美、中与亚太国际关系并寻求与中国新领导人“战略妥协机会”的动向。只是基于中、美之间实力消长的变化和以往的“经验教训”,奥巴马政府在这一过程中将持较为谨慎的态度。

  奥巴马获连任后即破例首访东南亚三国并出席东盟、东亚峰会及其他一系列动向还表明,美国政府“战略重心东移”与“亚太再平衡”的战略布局仍在以其巨大惯性发展。在经历了四年来奥巴马政府对华政策的“高开低走”、“大起大落”与双方互动后,当前的美、中关系以及亚太国际关系态势,已进入了一个十分严峻、前景不确定并将产生深远影响的战略风险期。

  一段时间来我国东海、南海周边地区的紧张局势,已使美国深陷其中并有在美、中之间引发冲突和对抗的严重危险。如不迅速扭转目前严峻的发展态势,不仅将影响我国今后改革开放与和平发展的外部环境和战略机遇,还将影响我国2020年全面建成小康社会和2049年全面实现现代化的长期战略目标与最高国家利益。   

  决策的三大战略意图

  奥巴马政府“战略重心东移”决策的具体战略意图主要包括经济、军事安全与亚太地区多边国际组织等三个方面。

  经济上,美国希望通过2011年在夏威夷apec峰会上所推出未包括中国的“跨太平洋战略经贸伙伴关系”(tpp),大力介入亚太地区正积极发展中的经济一体化和贸易自由化进程,分享亚太地区的“发展红利”,并通过全面扩展美国与亚太国家的贸易、投资和其他经济合作,帮助重振美国经济并维持美国在全球金融、经贸和货币(美元)领域的主导地位,同时制约中国在亚太地区迅速上升中的经济力量和影响。最后,值得注意的是奥巴马政府还意图通过tpp“另起炉灶”,主导在现有世界贸易组织(wto)与停滞的全球贸易谈判之外新的国际经贸规则体系的构建。但tpp的谈判,迄未取得重大进展。

  军事和安全方面,美国加强了与日、韩、澳、菲、泰等5个亚太地区盟国与包括东盟其他伙伴国和印度等在军事基地、军事演习、武器出口和其他安全方面的合作:如主要针对中国和朝鲜的亚洲反导系统,2020年前将美国海军舰只的60%和6个航母舰队部署到亚太地区,以及“离岸控制战”、“空海一体战”和“网络战”等各种军事战略布局。

  美国还积极介入并影响亚太地区多边国际组织,主要是东盟首脑和部长级会议、东亚峰会以及亚太地区安全论坛等。力图以在国际法和国际规范、尤其是《联合国海洋法公约》等方面与东盟各国建立统一战线,在“航行自由”、“和平解决争端”(包括岛屿、海权和资源等权益)方面形成多对一(“5 1”或“6 1”)的制约中国之势。而由于南海在全球与亚太地区战略、经济、交通、军事、资源和地缘政治等各方面的重要性,美国选择在南海地区与中国进行战略较量,并认为其结果对决定竞争全局至关重要。   

  当前亚太地区的国际局势

  奥巴马政府“战略重心东移”的决策和有关各方相应的互动与联动,已导致目前亚太地区和我国周边十分严峻的国际局势:

  (1)美国已在亚太地区和中国周边展开全面军事战略部署和一系列加强盟国关系的举措。

  (2)亚太地区正出现一轮规模空前的军备竞赛。

  (3)亚太地区已出现对岛屿主权、海权与相关资源的多国竞争。

  (4)以美、中两国为主导,亚太地区有可能出现集团化的战略、政治、外交、经贸和软实力的全面竞争。

  (5)亚太地区各国或利用美、中矛盾和紧张局势服务于自己的目的(如日本在东海和钓鱼岛,菲律宾与越南在南海),或被迫“选边”,或观望和无所适从。而本地区唯一有活力的多边地区性国际组织和经贸、安全国际平台东南亚国家联盟,则出现分裂。去年东盟外长会议45年来首次因意见分歧而未能发表公报,菲律宾和柬埔寨还公开在会议上反目相向。更有甚者,一旦争端各方擦枪走火、发生军事冲突,从而导致紧张局势全面加剧,将对我国和平发展与改革开放的根本国家利益造成不可估量的影响。   

  “战略悖论”和制约因素

  应当指出,由于奥巴马政府“战略重心东移”三方面的“战略悖论”和受到包括美国本身在内一系列重要因素的制约和影响,其迄今的推进并不顺利。

  (1)首先,除战略目标中重振美国经济与制衡中国的内在矛盾外,美国的目标与力量之间也明显脱节、力不从心。目前,美国经济仍未完全走出危机,面临着每年上万亿的巨额财政赤字和已达16.4万亿美元天文数字国债的巨大压力。因经济复苏乏力、外贸与政府赤字高企,美联储不久前又决定进一步放松才宣布不久的货币信贷第三次“量化宽松”。

  同时,“战略重心东移”还要在美国总体军费大量缩减的情况下保持在亚太地区的巨额军事支出。奥巴马政府和美国国会已商定今后十年须削减4,890亿美元军费。但刚熬过去年底“财政悬崖”的奥巴马政府(只得到两个月的喘息时间),如不能与国会在今年2月底前就削减巨额财政赤字达成进一步协议(包括进一步削减军费开支),则2013年3月1日起,美国政府所有各部门的财政预算将以10%的幅度做统一削减,包括今后十年内将美国军事开支再削减近6,000亿美元。它势必影响美国今后在亚太地区的军事战略态势、武器装备和军力安排。

  目前,奥巴马政府与国会共和党人“财政悬崖”之争一波未平,双方关于美国持续到期的“国债上限”之争一波又起。迫于压力,近日美国国防部长帕内塔已要求美国军方“未雨绸缪”,为可能的军费削减做准备,而首当其冲面临裁撤或停薪的是数十万美国军方文职人员和一批重要军事项目。

  最后,世界其他热点地区和可能的突发危机,如中亚和中东仍进行中的阿富汗战争、叙利亚内战、埃及政局动荡和巴以冲突,以及伊朗的核问题与朝鲜半岛问题,都相当程度地牵制着美国的力量与奥巴马政府的精力和注意力,使其难以全力以赴地推行“战略重心东移”。

  (2)其次,美国的多数亚太盟国与伙伴国们对奥巴马政府的“战略重心东移”也采取了某种“对冲”和“两面下注”的对策。他们一方面希望与中国交往以得到经贸实利,另一方面也想利用美国来平衡中国和保持安全,其底线则是不在两者中选边,避免与中国交恶。这就使美国想要与他们组成“统一战线”抗衡中国变得十分困难。

  而某些盟国更企图与美国相互利用以达到自己的目的,从而使美国更深地卷入亚太地区的争端和冲突。如近年来菲律宾和越南同中国就南海岛屿主权和海权问题的争端,以及去年下半年以来因日本野田佳彦政府搞所谓“钓鱼岛国有化”及继任的安倍晋三政府的变本加厉而引起中、日在钓鱼岛主权问题上争端不断升级就是典型例子。

  在“战略重心东移”问题上,美、日相互支持和利用。奥巴马政府在战略和亚太全局上利用日本这个头号盟国,以进一步加强双方的战略同盟、制约中国。而日本则意图利用美国的需要达到自己的目的,故坚持强硬立场,使危机不断升高,并将美国更深地卷入其中。去年底上台的日本安倍晋三政府和自民党保守势力更欲乘势走上修改宪法、整军经武、核武器化、“集体自卫”与出兵海外之路,在钓鱼岛问题上持极端强硬的立场。安倍晋三政府还意图推行“菱形包围”战略,在东北亚、东南亚和南海地区政治、经济、军事、外交多管齐下,联手菲、越、印等国制约中国。

  (3)最后,美国与中国的关系实际上是一种“既竞争又合作”的“竞合”关系。在今日全球化与相互依赖的世界中,“你中有我,我中有你”从而导致“一损俱损”,全面对抗不会有任何赢家。美国虽将中国视为在亚太地区的“战略竞争对手”,但在亚太地区的经贸合作、世界金融贸易、全球治理以及众多传统安全与非传统安全领域又必须与中国合作。因而双方关系就不是“零和”关系,更不同于冷战时期的美、苏对抗。在新的战略形势下,美、中两大国之间“没有先例”而又“极难处理”的关系格局仍将继续。

  以上这些因素都影响着奥巴马政府“战略重心东移”决策的进一步推行。   

  关于我国战略对策的建议

  “战略重心东移”决策的发展趋势,不但将取决于美国奥巴马政府,它也将取决于中国对美国、亚太地区与全球重大问题上的战略对策,以及中、美两国之间的政策互动和与有关国家的联动。为此提出以下建议:

  (1)中、美两国领导人今年尽早举行战略会谈。

  2013年将是决定今后长时期中、美关系与亚太地区国际关系走向的关键一年。而无论是中、日东海钓鱼岛争端还是南海问题,都深受美国“战略重心东移”的影响。“解铃还须系铃人”,当前应防止“战略漂移”,把握时机从而化危机为转机。建议目前积极进行准备与铺垫,以在今年三月我国人大、政协两会后,习近平总书记与美国总统奥巴马能尽早举行峰会(以后还可考虑形成两国元首每年定期峰会的惯例与制度)。美国前总统国家安全事务顾问布热津斯基近日也指出:“不能排除美中关系恶化的可能性”,建议“应尽早举行习奥会”。奥巴马在十八大中国新领导集体接任和自己获连任后,去年12月20日在白宫会见率团参加中美商贸联委会的王岐山副总理时,也已明确表达了与习近平总书记会面的愿望。

  亚太国际政要如澳大利亚前总理陆克文等,最近还提出中美两国领导人应“主动伸出战略合作之手”,以类似于当年“上海公报”和“建交公报”的方式,勾画出未来5年和更长时期两国战略合作的“路线图”。

  习近平总书记去年12月17日在会见来华访问的美国前总统卡特时说:“新形势下,中美双方要不畏艰难,勇于创新,积累正能量,努力建设相互尊重、互利共赢的利来国际app的合作伙伴关系,开创中美构建新型大国关系新局面。”

  为此,可借鉴当年两国领导人打开中美关系的远见卓识与成功经验,做出“第一个推动”。邀请奥巴马访华或选择对双方合适的时间地点举行峰会,就中、美双边关系、亚太地区周边形势和全球有关问题进行准备充分、全面深入与真诚坦率的战略会谈。

  通过两国高层的战略对话和承诺安排,首先缓解当前紧张局势,防止各方擦枪走火、危机升级,并积极引导舆论。与此同时,共同采取将对两国关系和亚太地区产生重大影响的举措,积累中、美和亚太国际关系中的正能量,为中、美开创新型大国关系以及推动建立亚太地区的合作与安全架构创造条件。

  (2)“外交是内政的延伸”,努力形成我国进一步改革开放和有利的外部国际环境之间的良性互动。

  包括美国在内的世界各国政要与国际舆论,都十分关注我国十八大和新领导集体所宣示的进一步改革开放和与世界各国合作共赢的国策。认为中国坚持走改革开放道路,积极稳妥地在国内通过法律和制度建设推出新一轮重大改革开放举措,包括经济改革、扩大内需、缩小贫富差距、严厉打击贪腐以及相应的政治、社会和文化改革,那就会相应地在对外政策方面(尤其是亚太周边地区)坚持走和平发展和与世界各国合作共赢的道路。在与美国领导人和各国政要沟通交流中,可充分利用这一国际社会普遍接受的战略逻辑以加强公信力与说服力。同时,它也将有助于在我国国内、国外两个大局之间,形成有利于进一步改革开放与和平发展的良性互动局面。

  (3)改革和完善我国基于法制基础并更为有效的国家安全战略和对亚太主要国家与地区政策的决策、协调与执行机制。

  力避出现“各自为政”与“碎片化”局面,防止类似“护照战”和南海地区“九龙治海”等牵一发而动全身的情况。同时,还应规范和加强在国家安全战略、重大外交政策以及军事问题等方面的宣传工作和舆论导向。防止某些“各行其是”和“自说自话”的现象,包括在各类媒体上随意发表与国家大政方针不一致甚至相违背的言论。从而既避免国际社会对我国的疑虑加深,也防止社会上的民粹主义和极端民族主义倾向。

  (4)抓紧研究新国际秩序的关键要素及运行机制。

  应当看到,新国际秩序的构建不可能一蹴而就,也不可能是任何一方的“完胜”。应及早组织力量,抓紧研究包括亚太地区在内的新国际秩序和全球治理的架构原则、规则体系、公共产品(public goods)的供给以及参加者(尤其是中、美等主要大国)的角色和作用等各方面关键要素及运行机制。

  在当前国际秩序重构的过程中,我们在批评美国和西方“冷战思维”与强权政治的同时,也应注意自身看问题时可能带有的意识形态因素和与形势发展已不相符的认识与看法。如在多边国际事务中应从事情本身的是非曲直出发,团结大多数,不以发达国家与发展中国家简单“划线”或以后者代言人自居(“当头”)等。最近的例子如我国代表团去年11月参加多哈联合国气候大会等。